岸田首相が描く「健康危機管理庁」に必要な視点

岸田首相は昨年9月の自民党総裁選で危機管理体制の強化を重要政策として掲げていた(写真:Alessia Pierdomenico/Bloomberg)

政府が6月に発表する感染症対策の抜本的強化策に、司令塔となる「健康危機管理庁(仮称)」創設を検討しているとの報道が出た。同庁の創設は、コロナ危機にあたって国全体の危機管理として指揮統制が利かず、一体的な危機管理活動ができなかったことの反省として、岸田首相が昨年9月の自民党総裁選で公約に掲げた重要政策である。

健康危機管理庁(仮称)は、医療・公衆衛生分野における危機管理の司令塔となる実動組織を作ろうという取り組みだ。これは、感染症に限らず、自然災害や、安全保障上の緊急事態においても、医療・公衆衛生分野で効果的に対処し、多くの国民の命を救うことをミッションとする政府機関のことだと考えられる。

ウクライナ戦争であらわになったこと

感染症以外の医療・公衆衛生分野の危機管理は、例えばウクライナ紛争に見ることができる。ウクライナ紛争をめぐる報道では、最前線の兵士と同様、最前線の病院でも戦いが行われているが、ここからもわかるように、安全保障上の緊急事態でも、医療・公衆衛生は国民保護のために重要な役割を果たす。自然災害については言わずもがなだ。

そもそも、「実動組織」というのはどういうものなのだろうか。

日本では、何らかの緊急事態が発生した際には、内閣危機管理監の号令で、官邸に「緊急参集チーム」が招集される。各省庁の局長級のメンバーで構成されるこのチームは、政府の事態対処の初動を担う重要な役目を負っている。

自然災害や人為災害、核・化学・生物テロ、安全保障上の事態など、さまざまな脅威に対して招集されるメンバーはそのつど異なるものの、内政上の危機が発生した際には、その大半の事態に対してメンバーは決まっている。旧内務省の後継官庁たる4省庁(①警察庁、②総務省(消防庁)、③国土交通省(海上保安庁)、④厚生労働省)に⑤防衛省を加えた合計5省庁である。

1873年に創設された内務省は、当初は、産業行政・地方行政・土木行政・衛生行政・警察行政など、内政上の幅広い政策を担う官庁であった。しかし、1881年、産業行政は内務省から分離されて農商務省(その後の農林水産省と経済産業省)が新設される。つまり、約70年にわたる内務省の歴史は、主に地方行政・土木行政・衛生行政・警察行政の4分野にまたがっていると言える。

最終的には、1938年に衛生行政が分離されて厚生省が設置され、戦後の1947年にアメリカ軍に解体されて内務省は消滅。解体時に内務省が担当していた地方行政・土木行政・警察行政は、それぞれ分割され、現在の総務省、国土交通省、警察庁に連なっている。

国民保護を担う5つの省庁

内務省創設の発起人にして、初代内務卿(後に内務大臣)は、大久保利通である。明治維新の立役者である大久保は、「政府の任務は国民の保護にある」という考えの下、内務省を「国の国たるゆえんのもと」と位置付け、内政上の幅広い政策を推進した。

行政は経路依存的だ。したがって、過去に内務省が担当していた国民を保護する体制は、現在は旧内務省の後継官庁たる4省庁が分担管理している。ここに防衛省を加えた合計5省庁が、あらゆる危機から国民を保護する体制を構築し、緊急参集チームの主要メンバーを構成していると言える。

国民を保護する体制を確固たるものとするため、国家的な危機管理オペレーションを行うことのできる「実動組織」を有している政府機関とは、具体的には、以下の4つである。
① 警察庁
② 消防庁(総務省の外局)
③ 海上保安庁(国土交通省の外局)
④ 自衛隊(防衛省)

防衛省・自衛隊は、日本の平和と独立を守る実動組織でありつつ、各種災害に対する災害派遣を通じて国民を守っている。警察庁と海上保安庁は、それぞれ陸上と海上の治安を維持するとともに国民の生命・身体・財産を守っている。消防庁は、各種災害から国民を救助し、火災を消火し、救急搬送を担うことで、国民の生命・身体・財産を守っている。

ここで気づくことが1つある。内政上の危機管理を担う旧内務省の後継官庁の中で、医療・公衆衛生行政を担う厚生労働省のみが唯一、実動組織を有していないのだ。コロナ危機であらわとなったのは、国の実動組織がないことに伴う弊害である。

コロナ危機では、医療・公衆衛生行政の分権的体制が問題となった。日本では、医療分野では多くの病院が民間病院であり、公衆衛生分野では保健所や地方衛生研究所は自治体の管轄である。国に付属しているのは検疫所だけだ。危機時にも平時の分権的な体制のまま対応せざるを得なかったことにより、政府が意図したとおりに政策が執行できないという状況が発生したと、ある厚労省幹部は指摘する。

厚生労働省以外の旧内務省系の3省庁は、実動組織を持ち、指揮命令系統も整備されることで、危機に対処するための意図が末端まで伝達されるような組織体制を確保している。これらの実動組織では、中央の幹部から最前線の職員に至るまで教育訓練が徹底されている。つまり、国民を保護する体制を「組織」と「ヒト」の両方の観点で整え、政策執行力を確実にしている。

一方、同様に旧内務省の後継官庁として国民保護を担う責任があるものの、厚生労働省には実動組織が存在せず、職員に対して危機管理に関する教育訓練も行われてこなかった。組織もヒトも十分ではない体制だったのである。

平時体制が危機時も続く問題点

そもそも厚生労働省が所管する社会保障政策に適した人材のプロファイルは、危機管理に適した人材のプロファイルとは根本的に異なるため、採用基準や昇進基準も異なるうえ、扱うビジネスモデルも、求められる知見も異なる。このような場合は、一般的には分社化したほうがうまくいくのであろう。民間企業ではよく見られる事例である。

さらに、民間ベースの医療、自治体ベースの公衆衛生というこの分野特有の障壁が存在した。これは、危機時にはいわば頭と体が首でつながっていないような構造である。ある内閣官房幹部は、危機時の「執行力に欠ける」状態であったと評した。

このように、平時には分権的体制を進めるべきだが、危機時には平時の体制を転換し、中央集権的な体制を構築して執行力を高める必要がある。その解の1つが、政府が検討する「健康危機管理庁(仮称)」という実動組織の創設というわけだ。

では、平時の分権体制を推進するという医療・公衆衛生分野の特徴をいかしつつ、危機時に政府の実動組織を中心とした中央集権体制に転換するには、どのようなガバナンスを採用すればいいのか。

それは、同じ旧内務省系官庁の消防庁に1つの解がある、と筆者は考える。

消防行政は、市町村消防が主役であり、分権体制が整備されている。一方、中央には消防庁が存在して消防行政全体を統括している。平素の消防行政は市町村をベースに分権体制で運営されているが、いざ国家的な大規模危機となれば、中央集権体制に転換する柔軟性を備えている。

消防庁長官は、大規模な危機の場合には、都道府県知事や市町村長に対し、都道府県や市町村に属する緊急消防援助隊の出動を「指示」する権限を有しており、「指示権」と呼ばれている。

危機時には中央から指揮する必要がある

消防庁長官の指示権は、2011年の福島原発事故の際に全国の消防の総力を挙げた対応が必要となることに鑑み、当時消防庁長官を務めた久保信保氏によって史上初めて発動された。その内容は、久保氏の著書『我、かく闘えり 東日本大震災と日本の消防』に詳しい。

消防行政の体制は、平時は市町村を主役とする分権体制だが、中央にも実動組織を設置し、職員を十分に訓練し、大規模な危機時には中央から全国を指揮統制する権限を付与している。

国民保護に対して責任を持つ医療・公衆衛生分野の行政を強化するには、ほかの旧内務省系官庁と同様に医療・公衆衛生分野の実動組織を中央に設置し、職員に教育訓練を提供し、大規模な危機時には中央から全国を指揮統制する権限を付与することが必要なのではないだろうか。

国民保護は「国の国たるゆえんのもと」である。最終的にどのような組織形態になるかについては、現在政府内で議論が行われていると思われるが、「健康危機管理庁」という実動組織の創設によって、国民保護の最前線の1つである医療・公衆衛生分野の体制を強化することで、1人でも多くの国民を守ることができると考える。

(阿部 圭史 : 政策研究大学院大学 政策研究院 シニア・フェロー)

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