愛知県西尾市、泥沼化した「PFI事業見直し」の行方

愛知県西尾市のPFI事業の問題は解決へ向かうのか(写真:ryuukikou /PIXTA)

4年前の首長選挙で最大の争点となったPFI(民間資金活用型公共事業)見直しがほとんど進展しないまま、再び選挙へと突入する地方自治体がある。あの新型コロナウイルスのワクチン接種便宜問題で話題となった愛知県西尾市だ。

前回(2017年6月)の選挙では、その1年前に地元企業で構成されたSPC(特定目的会社)と契約してスタートしていた総額約198億円のPFI事業の見直しを訴えた中村健氏が当選。市長就任後、すでに始まっていた工事を中断させ、SPCに事業見直しを迫った。

その話し合いが進まないまま、4年が経過。今月下旬に行われる市長選挙に、現職市長の中村氏は「PFIの契約解除」という強硬手段も辞さないことを表明して立候補した。

対立候補として出馬表明した西尾市元職員の菅沼賢次氏は、中村市政によるPFI見直しで国家賠償請求訴訟など7件もの訴訟が提起されていると批判。「このまま(契約解除)では訴訟額は200億円規模、市民1人当たり10万円超の負担になる」と訴える。

果たして泥沼化したPFI見直し問題を解決できるリーダーは誰か――。再び西尾市民の判断に委ねられることになった。

国が推進する「PFI事業」とは

PFI事業は、1999年に制定されたPFI法に基づき導入され、日本でも20年以上の歴史がある。国や地方の財政状況が厳しくなるなかで、民間資金を活用して公共施設の整備などを行い、公共サービスの維持・向上を図るとともに、民間の創意工夫によってVFM(バリュー・フォー・マネー:投資効果)を改善し、事業全体のライフサイクルコストを下げることを目的としている。

当時、公共事業分野では建設談合問題が相次いで表面化し、入札制度改革などの取り組みが国主導で進められていた。一方、地方では公共事業で権益を得てきた地方議員や役所職員、建設談合組織が根強く残っていたため、PFIも民間資金だけを使って工事発注や運営は従来の公共事業と同じ方式で進める自治体がほとんどだった。これでは単なる税金の後払いにすぎず、地方財政改革にならないため財務省がブレーキをかけてきた経緯がある。

しかし、2010年代になると、国もPFIを積極的に活用する方針を打ち出し、抜本的な制度改革を乗り出す。公共施設の所有権を公共に残したまま民間事業者が運営権を得て事業を行う「コンセッション(公共施設等運営権制度)事業」、老朽化が進む公共施設の維持管理を民間事業者が一括して行う「公共施設包括管理委託事業」などが新たに導入され、PFIを含めて全体を「PPP(パブリック・プライベート・パートナーシップ:公民連携)事業」と呼ぶようになった。

2015年末に国は、一定規模以上の公共事業ではPFI方式を優先的に検討することを地方自治体に要請。西尾市のPFIは、国の方針を先取りする形で進められている先進事例として注目され、筆者も2015年から取材を続けてきた。

2017年の市長選挙で争点に

西尾市は、2011年4月に一色、吉良、幡豆の3町と合併し、増えすぎた公共施設を削減しながら整備・再配置する「公共施設再配置計画」を3年がかりで策定し、PFIで実施することを決めた。第1次事業分として14施設の解体、12施設の改修、5施設の新築を含む建設工事と、約160施設の30年にわたる維持管理業務をまとめて発注することを決め、民間事業者を公募した。

雲行きが怪しくなったのは2016年春頃から。建設談合が起きにくいようにPFIの委託先を民間工事発注のプロである不動産会社を中心とする「サービスプロバイダー」とすることが明らかになり、地元建設業界がPFI反対の要望書を提出。巨額のPFI事業の一括発注はリスクが大きいとして市民団体の反対運動も始まった。

西尾市は、市議会の議決を得て、地元企業で組成したSPC(特定目的会社)「エリアプラン西尾」と契約してPFI事業を2016年6月にスタート。並行して市民説明会を開催してPFI事業への理解を求めるも沈静化できず、2017年6月の市長選挙で最大の争点となった。

選挙後の記者会見で、中村市長は「PFIは時代の流れであり、今後も積極的に取り組んでいく必要がある」と述べる一方で、西尾市が導入した「サービスプロバイダー方式」に問題があるとの認識を示していた。

2018年3月にまとめたPFI見直し方針は、公共施設の新設・改修で規模の大きな工事ばかりをPFI事業の対象から外し、160施設の施設管理などを残すという内容だった。

PFI見直しをめぐる協議は泥沼化

PFIでは、発注者側の事情で契約を打ち切る「任意解除」が認められている。国が定めるPFIガイドラインにも明記されており、選挙などで民意に変化が起きれば、大幅な契約変更や任意解除は十分に想定されることだ。その場合、双方で協議して民間事業者に相応の損害賠償金を支払う必要がある。

西尾市が示したPFI見直しは、198億円のうち93億円を占める施設整備のほぼ半分を削減する大幅な契約変更で、対象工事を行うためにSPCに出資・参画していた一部の企業にとっては事実上の契約解除となる。これを西尾市では契約書に付随する「業務要求水準書」の変更通知で済ませようとしたことからSPC側が反発した。

PFIでは、従来型公共事業として実施する場合とPFI事業で実施する場合を比較してVFMを算定することが義務づけられている。契約変更になった場合もVFMを算定し直す必要があるが、業務要求水準書の変更とすることで、西尾市では見直し後のVFM算定を行っていない。

内閣府の民間資金等活用事業推進室(PPP/PFI推進室)では「一般論として業務要求水準書の変更で、PFI契約の変更はできない」との見解を示してきた。しかし、西尾市では、国の見解は一般論であり、西尾市には当てはまらないとして見直しを強行。双方の協議は泥沼化するなかで、PFI対象の解体工事を合意なしに別の企業に発注し、二重契約問題で国家賠償請求訴訟が起こされるなど、西尾市はPFI関連で7件の訴訟(1件は確定)が提起されている。

西尾市PFI見直し問題は、今年2月に国会でも取り上げられた。地元選出の重徳和彦衆議院議員は「法律上、契約上も想定されていない状態が続けば、自治体による前代未聞の債務不履行に陥らざるをえない」として国に適切な対応を求めた。河野太郎国務大臣も「状況を確認する」と答弁し、PPP/PFI推進室も「双方から事情を聞くなど調査を進めている」という。

「そもそも自治体が法律に違反する行為を行うことを地方自治法などの法律では全く想定していない。法治国家としての大前提が崩れる問題だ」と、重徳議員は危機感をあらわにする。

すでに昨年春に判決確定した損賠賠償請求訴訟でSPCが勝訴し、司法の場でシロクロがはっきりしつつある。過去20年間に全国で実施されたPFI事業のうち7件が契約解除となっているが、2件がSPCの経営破綻、残りもSPCの事業採算悪化などで双方が合意したもので、行政側の事情で契約解除となったものは前例がない。

今後、西尾市のPFI事業が任意解除となった場合、損害賠償額はいくらになるのか――。中村市長は、筆者の質問状に対して「現時点では合意が得られない解除ということは考えていません」という。その一方で損害賠償額は「裁判の中で双方が立証し合うことで裁判所が決定するものであるため、現時点でその金額を大きくクローズアップすることが適切とは思えません」と回答し、訴訟も視野に入れていることを匂わせている。

対立候補の菅沼氏が懸念する200億円規模の損害賠償請求訴訟となれば、裁判の長期化は避けられないだろう。

情報公開を拒む西尾市

SPCでは当初から「契約解除するのは簡単だが、支払われる損害賠償金は西尾市民である自分たちの税金だ。法律と契約に基づいて合理的な解決を図りたい」と主張し、情報をオープンにして市民の理解を求めてきた。

これに対して、2019年春に申し立てた民事調停を理由に情報公開を拒み続けているのは西尾市のほうで、重徳議員も「民間事業者との協議内容について自治体側が情報公開しないのは問題だ」と指摘している。

3年前に『週刊東洋経済』に掲載した記事「業界期待のPFIに暗い影 契約後に相次ぐ契約見直し」で、西尾市のほか茨城県神栖市、福岡県行橋市の事例を取り上げた。

その後、神栖市では計画見直しによるVFMを算定した結果、見直しは行わずに事業を継続。反対運動が起きていた行橋市の図書館複合施設も2020年4月に供用開始されている。

西尾市では、PFI見直しが進まない原因として「1つの契約で包括的に一括発注する全国に例のない事業である」こと、「契約期間が30年という異常な長期契約である」ことの2点を回答した。

しかし、契約内容は建設工事と施設の運営・維持管理だけで複雑ではないし、契約期間30年も、愛知県産業労働センターのPFI事業や仙台空港のコンセッション事業などの事例もあり、長期間で投資を回収するほうが自治体の負担は軽くなるのが一般的だ。

顕在化した政治リスク

急激な人口減少に直面する地方自治体では、地方再生に向けてスーパーシティ/スマートシティなどに取り組む動きが活発化している。老朽化が進む公共施設の運営管理を一括して民間事業者に任せる包括委託管理制度を導入する自治体も増えている。今後ますますPPP/PFIの活用が求められるなかで、西尾市のケースはPPP/PFIが抱える政治リスクを顕在化させた。

「泣く子と地頭には勝てぬ」という古いことわざがある。聞き分けのない子どもや横暴な地頭(平安から鎌倉時代に地方を管理していた権力者)とは道理で争っても勝ち目はないとの意味だが、西尾市では見直し問題によって民間事業者が多大な負担と労力を強いられている。

その一方で、肝心の「公共施設再配置計画」の実施は遅れている。増えすぎた公共施設の解体工事も進んでおらず、PFI見直しで「市民により良い行政サービスを提供する」という本来の目的は果たされているのだろうか。民間事業者としても政治リスクの懸念がある地方自治体には慎重な対応を取らざるをえないだろう。

地域社会に今、何が求められているのか――。過疎化が進む地方では、行政に丸投げするだけでは課題解決は難しい。住民一人ひとりが地域社会を経営する感覚を持って判断することが必要である。

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